来源：上海金融报

　　发展普惠金融，就是要让金融市场上的“弱势群体”，小微企业(含个体工商户)、农户和普通居民等等，享受到较为平等的良好金融服务。发展普惠金融，是当前我国金融改革中的热点议题之一。我国在发展普惠金融中，一个不容回避的问题便是，银行监管部门要进行“扩军”。

　　一、发展普惠金融缺少小银行目前，“弱势群体”享受的金融服务不足，着重表现为“融资难”、“融资贵”，尤其是“融资贵”，往往是由于“贵”，因而就显得“难”了。

　　“弱势群体”之所以“融资贵”，主要是由于他们不容易从正规银行渠道获得贷款，往往不得不求助于小贷公司、担保公司、P2P、典当、民间借贷等等“影子银行”。而这些“影子银行”的融资利率往往高达20％左右，甚至更多，基本上高出正规银行一倍以上。

　　目前，能够将市场主要定位于小微客户的银行机构，主要有两类。一是小微型银行。它们囿于“规模约束”，资金实力弱、单笔贷款上限低、附加服务能力缺、利率又偏高等等，难以觅到优质公司客户，只能面向小微客户。同时，由于规模小、决策快、机制活、接地气，因此在小微客户市场中倒是具有明显优势。二是拥有包括“理念、技术、机制”在内的一整套较为成熟的小额信贷模式的银行。它们不论自身规模如何扩大，市场定位始终不变。比如，拥有“劳动密集型”小额信贷模式的台州银行、泰隆银行等；拥有“技术密集型”小额信贷模式的浙江网商银行。前一类情况具有“普适性”。只要银行机构规模小，生存压力会迫使其主要为小微企业服务。后一类情况则就困难了。因为要形成一家具有成熟的小额信贷商业模式的银行很不容易，不少小银行，往往在规模做大后，市场定位也随之“升格”了。

　　综上，毫无疑问，为发展普惠金融，需要大量的小微型银行，而我国目前，恰恰是“不缺少大银行，只缺少小银行”。2014年末，我国的人口是美国4倍半，但是，资产规模500亿元以下的小银行，美国有6300家，而我国仅有3669家，差不多只有美国的一半。2014年末，我国村镇银行加小贷公司的贷款余额只占全国银行机构贷款余额的1.76％，还远远不及当年的城市信用社(1994年末占3.07％)。而美国(2011年)社区银行的贷款余额占全美国银行的11.2％。可见，当前我国为发展普惠金融，势必需要大量发展小微型银行。

　　二、小微金融机构为何发展不快大量发展小微型银行，需要银行监管部门的积极配合。目前，从下述情况看，银行监管部门对于发展小微金融机构似“欠积极”。

　　1、“村镇银行”发展不快，更没有开放“草根银行”。

　　村镇银行的性质是县域小型商业银行，大体上相当于国外的“社区银行”及我国早些年存在的城市信用社。本世纪初，城市信用社被整顿、清理(包括少数升格)完毕后，我国便没有了县域小型商业银行。直到2006年末，包括“村镇银行”在内的新型农村金融机构出现。

　　经过8年的发展，2014年末，全国村镇银行已经开业1152家，贷款余额4862亿元，占全国金融机构人民币贷款余额0.60％，另有81家在组建中。但是这个发展速度是偏慢的。全国县级行政区有2853个，2014年末的覆盖率还不到一半，开业数仅相当于银监会规划中的2011年末数(1131家)。与当年的城信社相比，更是少得多。1994年末，全国共有城市信用社5200家，贷款余额占全国金融机构人民币贷款余额的3.07％。

　　村镇银行之所以发展不快，重要原因在于“制度设计”。银监会规定，村镇银行必须由现有的银行法人“主发起”，成为其子公司(控股或全资)；并且主发起银行还需签署多种承诺，实际上为村镇银行的经营风险承担无限责任。其实这种做法并不陌生，当年的城市信用社就已经有过，部分城市信用社就是由工、农、中、建等银行组建的，在清理整顿时，就由组建银行“收回”去自行“了断”。本来，应当在村镇银行领域发展一批由民间金融资本掌控的“草根银行”，但是一直没有相关意见出台。甚至在“新36条”颁布后，也一直未落实其中的允许民间资本发起设立村镇银行的条款。

　　2、农村资金互助社发展甚慢。

　　农村资金互助社是三项“新型农村金融机构”之一，其性质是真正的合作金融机构(现有的农信机构均为政策性金融与商业性金融的混合体)，在市场经济体制下，发展前景十分广阔。比如，美国合作金融的存款市场份额高达9.47％。我国第一家农村资金互助社是2004年7月组建的吉林省梨树县闫家村互信农村资金互助社。到2014年6月底为止，全国仅开业49家，仅相当于原规划中的已经要求很低的2011年末数(171家)的29％，发展速度实在太慢。

　　2014年6月末，全国纳入农经统计调查的农民专业合作社已有99.3万个，实有成员5606.6万户，如果500户可组建一家农村资金互助社，则最多可组建11万余家，而实际上，8年仅组建了50家左右，也就是不到万分之五。如沿海某省，已有农村金融互助组织45家，扶贫基金会727家，“三位一体”合作组织中的农民资金互助会20家；然而，获得银监会批准的农村资金互助社仅有8家。

　　3、小贷公司不可持续。

　　“只贷不存”的小贷公司是2008年5月，由银监会与人民银行联合发文出台的。由于小贷公司由省级政府负责风险处置及审批监管，因而发展很快。2014年底，全国已开业小贷公司8791家，贷款余额9432亿元，分别为同期村镇银行的7.63倍和1.94倍。

　　目前，小贷公司发展中的最大“瓶颈”是缺乏金融机构身份。没有金融机构身份，不能实行资本充足率管理，只能按银监会规定向银行融入占资本金50％的资金。如此低的杠杆率，造成资金成本很高，贷款利率接近民间借贷，以致客户空间狭窄，贷款风险加大。此外，由于不是金融机构，银监部门不承担监管职责，而省政府确定的监管部门则因缺乏相应的知识、技术、经验和专业人才，难以监管“到位”，难以有效遏制违规经营行为。这两个问题的发酵，将最终使得小贷公司“不可持续”。目前这种趋势已经显现。如沿海某省，小贷公司发展出现拐点，今年5月末，全省小贷公司合计，注册资本金同比下降0.35％，可贷资金同比下降8.82％，贷款余额同比下降0.7％，不良贷款率持续上升，已经超过12％。

　　当前银监会只承认小贷公司为金融组织，而不是金融机构。

　　4、对P2P的监管动作相对迟缓。

　　近几年来，我国P2P网贷平台发展甚快。今年6月末，累计成交量已达6835亿元，其中6月成交660亿元，月末余额2087亿元；预计下半年的成交量可超5000亿元，全年可超8000亿元。与此同时，问题也不少。今年上半年出现问题平台419家，是去年同期的7.5倍。因而加强监管甚为迫切。千呼万唤始出来，7月18日央行等十部委正式出台《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》首次明确了该行业由银监会监管，且将其划为“个体网络借贷”范畴，明确了其作为资金撮合中介的性质，受合同法、民法通则等法律法规以及最高人民法院相关司法解释规范。

　　三、对策建议

　　首先，上级部门要明确银监会对小微金融机构及“影子银行”的监管责任。

　　对于各类小微金融机构与需要监管的“影子银行”机构，由谁来监管？有两种思路，一是由银监会监管；二是由省级政府设立省金融监管局来监管。现在看来，还是应当选择前者，后者除了专业素养局限外，地方政府的行为更偏向于“发展”，即增加资金投入量，与“安全、风控”的监管要求会发生“摩擦”，尤其是在目前GDP考核尚未取消、GDP主义还存在之时。

　　其次，银监会按照履行监管责任需要进行“扩军”。

　　银监会要设立小微金融机构监管局，专门负责监管村镇银行、农村资金互助社、小贷公司，及其他需要监管的小微金融机构与“影子银行”机构。小微金融机构监管局的架构可参照央行的外管局模式。

　　银监会各级机构都需要相应“扩军”；尤其是要在县域中设立监管支局，其监管人员一般不少于10人。

　　再次，明确监管部门的责任主要是做到、做好“三个及时”。即“及时掌握监管对象的经营情况，及时发现问题与风险苗头，及时依法严肃处置”。无论国务院对银监会，还是银监会对下属机构，都应当主要考核是否做到、做好了“三个及时”。当然，还应当适应经济发展需要，依法积极发展小微金融机构。对于小微金融机构，不能追求“零风险”，而应追求“收益充分覆盖风险”。